12月25日，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》(下稱“清單”或“新版清單”)，標(biāo)志著我國全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

清單主體共151個事項、581條具體管理措施，包括禁止準(zhǔn)入類事項4項，許可準(zhǔn)入類事項147項。對禁止準(zhǔn)入事項，市場主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn);對許可準(zhǔn)入事項，由市場主體提出申請，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定;對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。這意味著我國實現(xiàn)了“非禁即入”。

■ 發(fā)布

4項禁止準(zhǔn)入，金融、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)單獨列出

清單列出的4項禁止準(zhǔn)入的事項，包括法律、法規(guī)、國務(wù)院決定等明確設(shè)立且與市場準(zhǔn)入相關(guān)的禁止性規(guī)定;國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和限制的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝、設(shè)備及行為;禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營活動;禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營活動。其中，第二項指的是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中禁止投資的淘汰類項目以及禁止新建的限制類項目。

“禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營活動”有兩條具體措施，一是非金融機(jī)構(gòu)、不從事金融活動的企業(yè)，在注冊名稱和經(jīng)營范圍中不得使用“銀行”“保險”“信托公司”等與金融相關(guān)的字樣;二是非金融機(jī)構(gòu)、不從事金融活動的企業(yè)，在注冊名稱和經(jīng)營范圍中原則上不得使用“融資租賃”“商業(yè)保理”“小額貸款”等與金融相關(guān)的字樣。

“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營活動”有5條具體措施，包括禁止個人在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布危險物品信息;網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)不得提供增信服務(wù)，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資，不得損害國家利益和社會公共利益;特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品中特定全營養(yǎng)配方食品不得進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)交易;藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)不得違反規(guī)定采用郵寄、互聯(lián)網(wǎng)交易等方式直接向公眾銷售處方藥;非公有資本不得介入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編業(yè)務(wù)。其中，重點指出了網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)不得從事的13項活動，包括為自身或變相為自身融資，直接或間接接受、歸集出借人的資金，發(fā)放貸款等。

147項許可準(zhǔn)入類，增設(shè)地方性許可措施

清單列出的許可準(zhǔn)入類事項共147項，涉及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)20個分類中的18個行業(yè)128個事項，《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》事項10項，《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》事項6項，信用懲戒等其他事項3項。從行業(yè)分類看，有9個行業(yè)超過了10個事項，其中，制造業(yè)有26項，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)12項，批發(fā)和零售業(yè)11項，金融業(yè)11項，文化、體育和娛樂業(yè)11項。

金融業(yè)的11個事項，主要是對設(shè)立金融機(jī)構(gòu)、從事相關(guān)業(yè)務(wù)、重大事項變更等作出限制，要求必須獲得許可或資質(zhì)條件，目前各金融監(jiān)管部門已有相關(guān)規(guī)定。例如，未獲得許可，不得設(shè)立銀行、證券、保險、基金等金融機(jī)構(gòu);未獲得許可，不得設(shè)立金融機(jī)構(gòu)營業(yè)場所、交易所，不得大幅變更證券公司、基金管理公司等機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu);未獲得許可，不得從事債券、融資券等相關(guān)業(yè)務(wù)。

《清單》增設(shè)了“地方性許可措施”欄目，把地方法規(guī)設(shè)立的準(zhǔn)入類許可事項納入進(jìn)來，解決了地方根據(jù)《行政許可法》設(shè)立的地方性市場準(zhǔn)入管理措施與全國清單銜接的問題。例如，批發(fā)和零售業(yè)的許可準(zhǔn)入類事項“未獲得許可或履行法定程序，不得從事煙酒及相關(guān)產(chǎn)品的批發(fā)零售、經(jīng)營和進(jìn)出口”，其后列出了上海的酒類專賣業(yè)務(wù)許可。金融業(yè)的許可準(zhǔn)入類事項中“未獲得許可，不得從事特定金融業(yè)務(wù)”，其后列出了山東的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用互助業(yè)務(wù)試點許可。

■ 解讀

新版清單比試點版縮減54%事項

2016年3月，國家發(fā)改委、商務(wù)部印發(fā)《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點版)》(下稱試點版清單)，在天津、上海、福建、廣東四省市先行試點，后2017年試點范圍擴(kuò)大到15個省市，包括浙江、湖北等地區(qū)。

試點版清單共328項，包括禁止準(zhǔn)入類96項，限制準(zhǔn)入類232項。與試點版相比，新版清單事項減少了177項，減少近54%，具體管理措施減少了288條。

在禁止準(zhǔn)入類事項方面，新版清單從96項減少為4項，主要是因為沒有逐條列出法定禁止事項以及產(chǎn)業(yè)目錄禁止事項，具體相關(guān)法律措施以附件形式列出。

新版清單單列出的金融及互聯(lián)網(wǎng)兩大行業(yè)禁入事項，試點版只涉及到金融業(yè)，包括2項事項：禁止商業(yè)銀行從事信托投資和證券經(jīng)營等業(yè)務(wù);禁止個人和未依《保險法》等相關(guān)法律法規(guī)設(shè)立的保險組織經(jīng)營保險業(yè)務(wù)。

新版清單中禁入的互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)活動，有一部分出現(xiàn)在試點版的限制準(zhǔn)入類事項，包括互聯(lián)網(wǎng)藥品交易和非公有資本投資新聞信息業(yè)務(wù)等。值得注意的是，試點版只對非公有資本投資新聞傳媒領(lǐng)域特定業(yè)務(wù)提出股比要求，要求轉(zhuǎn)制為企業(yè)的出版社、報刊社等要堅持國有獨資或國有絕對控股;新版清單則規(guī)定非公有資本不得介入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息采編業(yè)務(wù)。

在試點版清單的限制準(zhǔn)入類事項中，金融業(yè)有17項，而新版清單縮減至11項，刪去了部分事項，另外將部分相關(guān)事項進(jìn)行合并。刪除的事項包括：未獲得許可，境內(nèi)市場主體不得在境外投資經(jīng)營證券、期貨業(yè)務(wù);未獲得許可，境內(nèi)機(jī)構(gòu)不得從事外債業(yè)務(wù)(境內(nèi)機(jī)構(gòu)外債、對外或有負(fù)債、外債轉(zhuǎn)貸款審批、登記及履約核準(zhǔn))。合并的事項包括債券、人民幣等相關(guān)業(yè)務(wù)。

部分事項在具體措施中進(jìn)行了調(diào)整，例如發(fā)行股票事項，試點版中只規(guī)定了公開發(fā)行A股、B股的核準(zhǔn)，新版中增加了優(yōu)先股、存托憑證的核準(zhǔn);試點版中“境內(nèi)企業(yè)直接或間接到境外發(fā)行證券或者將其證券在境外上市交易審批”在新版中被刪除。

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院講師申海平表示，除了文件表述的調(diào)整之外，清單事項減少更重要的原因還有放管服改革，減少了行政審批事項。另外，我國對于市場準(zhǔn)入的理解進(jìn)一步深化，本次清單是經(jīng)過一系列評估梳理后，確實必要、合法的事項才納入，這也使得限制性措施減少。

給予市場主體穩(wěn)定預(yù)期，利好民企

“負(fù)面清單制度也是為了平衡發(fā)展和監(jiān)管兩方面的良性互動，通過清單給新型業(yè)態(tài)的市場主體以清晰預(yù)期，沒有納入清單的新業(yè)態(tài)可以開放進(jìn)入，保證了市場的開放和發(fā)展”。中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院助理教授、國家發(fā)改委“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單修訂”課題組成員任啟明告訴新京報記者，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對我國企業(yè)的營商環(huán)境、尤其是民營企業(yè)具有重要意義。

首先，本次市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的核心在于解決“證”的問題，可以給市場主體以穩(wěn)定的預(yù)期。禁止或者許可，過去存在著部門監(jiān)管重疊、地區(qū)之間不一致等各種問題，負(fù)面清單可以清晰地告訴市場主體哪些行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)可以進(jìn)入，以及進(jìn)入是否需要許可，除此之外均可平等進(jìn)入。

負(fù)面清單制度也給各類市場主體以平等機(jī)會，實現(xiàn)國企、民企、大企業(yè)和中小企業(yè)的機(jī)會平等、規(guī)則統(tǒng)一。國家發(fā)改委體改司司長徐善長也明確表示，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外各類市場主體的一致性管理措施，在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單之外，不得對民營企業(yè)設(shè)置不合理或歧視性的準(zhǔn)入條件，不得采取額外的準(zhǔn)入管制措施。

下一步，國家發(fā)改委、商務(wù)部將著手建立市場準(zhǔn)入負(fù)面清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，引入市場主體、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者等共同參與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的修訂調(diào)整。任啟明提出，動態(tài)調(diào)整機(jī)制意味著民營企業(yè)將有更多合法主張權(quán)利的機(jī)會。這一機(jī)制將會開放給民營企業(yè)申請移除相應(yīng)限制措施的申請機(jī)會，接受申請后，將進(jìn)行動態(tài)平衡。“可以說給了民營企業(yè)更大的參與監(jiān)管政策制定的機(jī)會。”

申海平稱，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一項重大的制度創(chuàng)新，實施過程面臨的問題很多，各種配套制度和機(jī)制也要進(jìn)行改變，還涉及到相關(guān)法律法規(guī)的調(diào)整，各地方也有一個適應(yīng)的過程。因此，挑戰(zhàn)很大，需要抓好落實。